Het is inmiddels overduidelijk dat we ons bevinden in een klimaatcrisis – een klimaatcrisis die is veroorzaakt door menselijk gedrag. Het antwoord op hoe we deze crisis als mensen gaan oplossen, is nog minder duidelijk. Eén mogelijkheid is door middel van beleid.
Maar wat is beleid precies, en hoe komt het tot stand? En hoe kan gedragskennis bijdragen om beleid zo effectief mogelijk te maken? In dit interview neemt Geerte Paradies, sociaal psycholoog en senior onderzoeker en adviseur bij de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO), ons mee in het proces van klimaatbeleidsvorming.
Samen met Elke Rabé schreef Paradies ook hoofdstuk 14 van het boek Klimaatpsychologie: ‘Klimaatbeleid vraagt om mensenkennis: #kenjeburgers #kenjezelf.
Voor we beginnen, zou je jezelf eerst kort kunnen introduceren?
Ik ben een sociaal psycholoog en werk sinds 2014 aan vraagstukken rondom de energietransitie. Dit zijn vraagstukken als: wat zou de rol van lokale energiecoöperaties kunnen zijn om de energietransitie te versnellen? Hoe vindt inwonerparticipatie nu plaats en wat kunnen we daarvan leren? Maar ook: wat zijn factoren die ervoor zorgen dat mensen wel of geen elektrische auto kopen, en welk beleid is er dan nodig om klimaatdoelen te halen? Sinds ongeveer 2021 richt ik me met name op anders en minder consumeren. Daarbij kijk ik onder andere naar hoe er in kranten wordt geschreven over beleid gericht op anders en minder consumeren, en hoe we voor meer gedragen klimaatbeleid kunnen zorgen. Bij het kijken naar consumptie benut ik graag een systeemperspectief, want consumptie is zeker geen individuele verantwoordelijk, maar we zijn als burger wel verantwoordelijk om ons te bemoeien met wat voor maatschappij we willen. Ook werk ik mee aan onderzoek naar de impact van het verminderen van ICT-gebruik, bijvoorbeeld minder streamen, en naar hoe een duurzamere economie er uit zou kunnen zien (inclusief bijbehorend beleid en bijbehorende verdienmodellen)
Wat is beleid precies? En hoe kom je vanuit je werk in aanraking met het beleidsvormingsproces?
Beleid is een verzamelnaam voor alle wetten en regels die worden opgesteld en ingevoerd om maatschappelijke doelen te bereiken, zoals de klimaatdoelen. In mijn werk als gedragsonderzoeker en -adviseur doe ik veel werk ter ondersteuning van de beleidsvorming. Hierbij krijg ik een deel mee van het beleidsproces, waardoor ik een steeds beter inzicht krijg in hoe beleid vorm krijgt.
Kun je iets vertellen over hoe klimaatbeleid tot stand komt?
Verschillende ministeries werken aan klimaatbeleid voor Nederland, waaronder natuurlijk het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, maar ook het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, het ministerie van Binnenlandse Zaken en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zijn hier mee bezig. In opdracht van hun minister werken de beleidsmedewerkers van die ministeries aan het ontwerpen en implementeren van klimaatbeleid.
Eén van de manieren waarop nieuw klimaatbeleid wordt gemaakt is in een interdepartementaal (niet beperkt tot één ministerie) beleidsonderzoek (IBO). Onder leiding van een onafhankelijke voorzitter werken beleidsmedewerkers uit verschillende ministeries samen met experts van bijvoorbeeld planbureaus en onderzoeksorganisaties om een soort menukaart van beleidsmaatregelen samen te stellen, waar het kabinet dan vervolgens uit kan kiezen. Voor iedere beleidsmaatregel wordt een beknopte uitleg opgesteld, waarin ook de effecten en de mogelijke kanttekeningen of bijeffecten worden besproken.
In het najaar van 2022 werd er gestart met een IBO Klimaat[i]. De insteek van het opstellen van deze menukaart voor klimaatbeleid was om, naast de subsidieregelingen die er al zijn, ook maatregelen voor te stellen gericht op normeren en beprijzen[ii].
Wat houdt normeren en beprijzen in?
Beprijzen houdt in dat bepaald gedrag dat bijdraagt aan de klimaatdoelen goedkoper wordt, en/of dat gedrag dat niet bijdraagt aan de klimaatdoelen duurder wordt. Het idee hierachter is dat wanneer iets duurder wordt mensen er vaak minder van gaan kopen. Een voorbeeld hiervan zie je bij sigaretten, waar de prijs per pakje nu € 11,- is.[iii]. Een nadeel van beprijzende maatregelen is dat mensen het als onprettig ervaren als prijzen stijgen. Een voordeel daarentegen is dat beprijzen geld oplevert dat kan worden gebruikt om bijvoorbeeld subsidies te bekostigen.
Normerend beleid houdt in dat er een norm wordt gesteld, dit kan een verbod zijn of een verplichting. Een voorbeeld hiervan was de (recent geschrapte) verplichting om vanaf 2026 je ketel te vervangen door een (hybride) warmtepomp.[iv]
Hoe heb je aan dit beleidsproces bijgedragen?
TNO werd gevraagd om een analyse te maken van potentiële klimaatbeleidsmaatregelen vanuit een gedragsbril: zal deze maatregel bijdragen aan de gewenste gedragsverandering om de klimaatdoelen te gaan halen? En wat is er nodig om de maatregel effectiever te maken? Ook werd gevraagd of we konden kijken naar wat er al bekend is over het draagvlak onder Nederlanders: wat vinden mensen van deze maatregel? Van de maatregelen op de voorlopige menukaart hadden er ongeveer de helft, bijna veertig, te maken met het gedrag van mensen in de rol van consument of burger. De andere maatregelen waren gericht op bedrijven of andere organisaties. Deze voorlopige menukaart werd samengesteld door bijdragen van alle ministeries, maar ook door via een online consultatie allerlei andere partijen en experts te vragen om beleidsmaatregelen in te sturen.
Het vormgeven van deze beleidsopties moest heel snel. In een team van vijf collega’s hebben we in de tijdsspanne van steeds enkele weken in drie rondes de 36 beleidsmaatregelen voorzien van een gedrags- en draagvlakanalyse.[v] We maakten hiervoor een beknopt analysekader waarbij we vooral keken naar op welke manier het beleid bijdraagt aan het gedrag kunnen uitvoeren, het gedrag willen uitvoeren, en naar hoe de beleidsmaatregel door mensen wordt gewaardeerd (draagvlak). Bij de eerste ronde wisten we nog vrij weinig over hoe de maatregelen er uit zouden gaan zien. Gedurende de weken die volgenden werd dit steeds duidelijker, en konden we steeds beter advies geven.
Kun je een voorbeeld geven van zo’n analyse?
Een van de maatregelen die we bekeken hebben was de vlees- en zuiveltaks, ook wel de belasting op dierlijke eiwitten. De belasting is afhankelijk van de impact, waarbij rundvlees het hoogst zal worden belast (van 0,51 cent per kg in 2026 oplopend tot 5,83 Euro per kg in 2025)[vi]. Het eten van vlees en het eten en drinken van zuivel is gewoontegedrag voor een hele grote groep Nederlanders gewoontegedrag. Als we minder vlees en zuivel zouden consumeren, en meer plantaardige vervangers, zou dit de uitstoot van het broeikasgas methaan enorm verminderen. Een verschuiving van de huidige eiwitconsumptie naar een verhouding van 50-50 levert 10-15% CO2-reductie op. [vii]
In onze analyse keken we met name naar of het gedrag gemakkelijk uit te voeren is (kunnen), of mensen het willen vertonen, en of de maatregel ervoor zorgt dat in deze twee aspecten verbetering komt. We concludeerden dat de maatregel een eerste stap vormt om gewoontegedrag te doorbreken, omdat mensen bewust moeten gaan nadenken of ze vlees dit geld waard vinden en of er mogelijk alternatieven zijn. Daarnaast zorgt de maatregel er voor dat mensen meer extern gemotiveerd raken om minder vlees te eten, omdat minder vlees eten financieel aantrekkelijker wordt. Wel zal er flankerend beleid nodig zijn om mensen te helpen bij het minder vlees en zuivel ‘kunnen’ eten en drinken: een campagne met informatie over koken en het verkleinen van portiegroottes van vlees, met specifieke aandacht voor mensen die minder te besteden hebben zodat deze niet klem komen te zitten. De verhoogde prijzen van vlees kunnen ervoor zorgen dat andere partijen dan de overheid (zoals ngo’s) tips gaan geven voor vegetarisch eten, zoals bij de hogere energieprijzen gebeurde.
Betreffende draagvlak wisten we uit eerder onderzoek dat Nederlanders verdeeld zijn over of ze deze maatregel een goed idee vinden: 47 procent is voorstander van een verhoging van de belasting op vlees, waarvan 18 procent ‘sterk voor’ is. 34 procent is tegenstander van de maatregel, waarvan 16 procent ‘sterk tegen’[viii] is. De aanpassing van de prijs van dierlijke producten kan op 56 procent draagvlak (een beetje tot sterk) rekenen[ix]. Er is dus wel draagvlak, maar er is ook nog werk te doen om het nut en het noodzaak van de maatregel te communiceren en te laten zien dat er goede, betaalbare en gezonde alternatieven zijn. Door de inkomsten uit de belasting ten goede te laten komen aan bijvoorbeeld de verduurzaming van boerenbedrijven kan de maatregel als eerlijker worden ervaren.
Wat was het belangrijkste dat je geleerd hebt van dit proces?
Ik vond het interessant om het proces van redelijk dichtbij mee te maken. Ik was onder de indruk van hoe ingewikkeld het is om goed beleid vorm te geven. Dat klinkt misschien wat vreemd, en ik wist natuurlijk wel dat het een vak is, maar ik vond het toch weer opvallend om te horen en lezen hoeveel haken en ogen er aan beleid kunnen zitten. Op sommige beleidsgebieden is er bijvoorbeeld al wet- en regelgeving vanuit Europa, of nationale afspraken. Dan moet je goed kijken wat er wel en niet kan, en hoe verschillende maatregelen zullen gaan interacteren. Een belangrijke uitdaging is om gedragsexperts meer op te leiden op het vlak van beleid en beleidsexperts juist op het gebied van gedrag, zodat ze elkaar beter begrijpen. In een vervolg zou het goed zijn als de gedragsexperts en de mensen die veel weten van de beleidscontext nauwer samenwerken. Samen beleid vormgeven kan denk ik het beste als er kennis samen wordt gebracht over onder andere de context en historie van het beleidsdomein, het huidige nationale, Europese en internationale beleid, én wat er nodig is om gedrag te veranderen.
Hoe kunnen we verder met het toepassen van gedragskennis bij beleidsontwikkeling?
Na dit IBO-proces hebben we onderzoek gedaan bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat[x]. We hebben gesproken met beleidsmakers om te onderzoeken of zij gedragskennis zouden willen inzetten bij het vormgeven van beleid en wat hen nog tegenhoudt. We kwamen erachter dat de wil er zeker is om beleid hiermee effectiever te maken, maar dat er ook allerlei barrières worden ervaren. Een van de geïnterviewden zei bijvoorbeeld: ‘We hebben wel de voelsprieten om erover [gedrag] na te denken in beleidswerk, maar tegelijkertijd is het wel een ander discipline.’
Deze barrières zitten op verschillende niveaus, zoals de beperkte eigen kennis van beleidsmakers op het gebied van gedrag, de beperkte beschikbare expertise binnen de afdeling, de beperkte tijd die er is voor verdiepend onderzoek, en het ervaren gebrek aan stimulering van het gebruik van gedragskennis vanuit het management. Ook zagen we dat de ondersteuning die er al is voor beleidsmedewerkers vaak niet bekend is. Dan moet je denken aan het Behavioral Insights Team (BIT), een team van enkele gedragsexperts per ministerie; maar ook aan externe gedragsonderzoekers, cursussen en online tools om je op weg te helpen met nadenken over gedrag. Dit zijn allemaal punten waar het ministerie aan kan werken om het gebruik van gedragskennis voor beleidsontwikkeling te stimuleren en te faciliteren.
Heb je nog een laatste gedragstip?
Aan gedragsexperts die willen bijdragen aan effectiever beleid zou ik de tip willen geven om zo concreet mogelijk te worden. Tijdens het onderzoek onder beleidsmakers hoorden we bijvoorbeeld dat het essentieel is voor het gebruik van gedragskennis dat de boodschap heel concreet is: ‘Hoe concreter een advies of onderzoek is, hoe groter de rol in toekomstig beleid. [Kennis van gedrag] wordt vrij beperkt gebruikt in het heden, maar er is weinig concrete informatie die wij snel kunnen benutten. “Zorg ervoor dat je het integraal benadert” dat is te vaag. Beleidsmakers zijn op zoek naar concreet handelingsperspectief. Bepaal de maatregelen die nodig zijn.’
Lees meer over de rol van gedragswetenschap in duurzame transities in Klimaatpsychologie
In Klimaatpsychologie biedt een diverse groep auteurs een diepgaande verkenning van de psychologische aspecten van klimaatverandering en de rol van psychologie in het aanpakken van deze mondiale uitdaging. Dit jonge vakgebied belicht de veelzijdige invloed van klimaatverandering op het menselijk welzijn en het laat zien dat psychologie een cruciale rol speelt bij het bevorderen van duurzaam gedrag en het afremmen van niet-duurzaam gedrag. De grootste obstakels op weg naar meer duurzaamheid zijn misschien niet technologisch van aard: ze zitten in ons hoofd en hart.
[i] Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050 | Rapport | Rijksoverheid.nl
[ii] Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030
[iii] Wanneer en hoe betaal ik accijns? | Rijksoverheid.nl
[iv] Hybride warmtepomp de nieuwe standaard vanaf 2026 | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl
[v] Gedrags- en draagvlakanalyse IBO Klimaat (tno.nl)
[vi] Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050 | Rapport | Rijksoverheid.nl
[vii] Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050 | Rapport | Rijksoverheid.nl
[viii] Dreijerink, L. J. M., & Klösters, M. P. W. M. (2021). Wat is het maatschappelijk draagvlak voor klimaatbeleid? Onderzoek naar beleidsopties van de studiegroep Invulling klimaatopgave Green Deal. Amsterdam: TNO.
[ix] Dreijerink, L. J. M., & Peuchen, R. A. (2020). Maatschappelijk draagvlak voor klimaat- en energiebeleid. Resultaten van een vragenlijstonderzoek. Amsterdam: TNO.
[x] Het gebruik van gedragskennis voor beleidsontwikkeling – Energy.nl
